今年召开的中央城市工作会议明确指出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，以创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧为目标，城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，着力建设安全可靠的韧性城市，推进城市基础设施生命线安全工程建设。
当前，我国正处于统筹基础设施存量和增量、集成传统和新型基础设施、全面健全现代化基础设施建设体制机制的关键阶段。因此，着眼未来，从非传统安全的视角出发，前瞻性审视新型基础设施建设面临的安全风险，系统性提出适应新形势的韧性提升策略，对建设安全韧性的现代化城市至关重要。
新型基础设施建设面临五大风险
新形势下，新型基础设施建设呈现出三种典型路径：一是传统替代型，以新旧能源基础设施切换为代表，着力推动城市能源结构优化与低碳转型；二是交互赋能型，以数智基础设施深度融合为代表，全面提升城市运行效率和治理水平；三是战略先导型，以低空经济产业为代表，建设新型低空基础设施，开辟城市空间新维度，培育未来产业生态。
然而，新型基础设施在推动城市低碳环保发展、智慧高效治理和新经济增长的同时，也引发了新的安全风险。以数字基础设施建设为例，数据泄露、系统漏洞扩散及隐私边界消融等非传统安全问题逐步显现，对韧性城市治理形成多维挑战。具体来看，与房屋、市政、水利等基础设施所面临的地震、台风、暴雨、洪水等传统风险不同，新型基础设施建设面临的安全风险主要体现在以下五个方面：
一是制度更新相对滞后，新兴产业发展安全缺乏政策牵引。在能源转型领域，针对新型能源项目缺乏清晰的安全责任界定，现有规划管理制度对破解资源瓶颈、促进新型能源规模化接入的适应性不足，难以有效规避突发事件风险；在数智技术领域，现行法规制度明显落后于技术实际需求，数据安全与隐私保护机制建设不足，未能形成有效的责任界定与技术监管；在低空经济领域，空域管理制度与城市规划脱节，基础设施布局分散，空域使用规则不清晰，导致安全隐患凸显。
二是系统协同有待提升，多部门联合处置应急事件受阻。以新旧能源切换为例，能源突发事件的跨部门协调机制尚不完善，电力、消防、环保等部门之间的联动响应迟缓，可能导致突发事件应对能力不足；以数智基础设施建设为例，各部门数据标准不统一，形成明显的数据孤岛问题，严重影响实时风险监测与高效应急处置能力。以低空经济产业为例，尚未建立统一的空中交通管理平台，各行政区对空域的划分、应急处置规则不统一，跨区域协同处置困难。
三是技术风险持续加剧，安全隐患难以预判。在新旧能源转换过程中，因缺乏统一的新型能源组件安全标准，劣质光伏组件、逆变器等关键部件易因表面积灰、老化、雷击或高温等因素发生故障，安全防护能力亟待提升。在数智基础设施使用中，遇到极端情况易产生问题，如人工应急能力储备不足将导致基层治理韧性有所减弱。对于低空产业，低空飞行器技术仍处于快速迭代阶段，存在设计缺陷、制造工艺漏洞与运维流程不完善等问题，在复杂气象与城市障碍环境中易造成导航失灵、避障失败等突发事件，带来安全隐患。
四是标准体系尚未建立，安全监管体系尚不完备。新型能源设施缺乏完整的监管链条，项目从设计、建设到运行、验收，缺乏统一的第三方评估与动态监测机制，难以量化风险和精准施策。适应数智基础设施与智能装备功能快速迭代的动态技术标准体系尚未健全，数智设施迭代更新缺乏有效的数据共享和安全监管机制。现行无人机管理条例未能覆盖低空飞行器全生命周期监管及飞行活动全场景应用，在飞行安全、空域管理、航线调整等方面缺乏综合性技术规范和监管体系，导致实际应用中存在安全隐患和管理盲区。
五是成本分担机制失衡，公众参与度与接受度不足。比如，数智技术黑箱化易引发信任危机，部分居民因隐私顾虑拒绝智能监测设施入户，导致高风险用户识别率与技术普及率下降。又如，在低空航线与起降设施邻近居民区时，旋翼噪声、气流振动和夜间飞行等因素极易引发居民对生活质量下降的担忧，可能导致较强的抵触情绪，从而增加社会治理难度。
构建韧性安全的现代化城市治理新格局
主动适应城市发展形势变化，应准确把握全球技术变革和安全风险新态势，实现从“要素单一”向“系统集成”转变，从“经验驱动”向“智能驱动”转变，从“部门分割”向“多元协同”转变，共同构建兼具韧性与安全的现代化城市治理新格局。
其一，更加注重法治引领与制度创新，准确把握新型基础设施的风险特征与安全监管的关键环节。能源领域需明确安全责任体系，制定新型能源设施安全运行标准，推动区域能源资源协同共享。数智技术领域要加快建立数据流动安全评估机制，明确数据使用和安全保护的法律界限，提升数智基础设施在突发事件中的适应力与恢复力。低空经济领域亟须出台明确的空域管理法规，建立统一空域划设标准和飞行安全监管机制，形成覆盖研发、制造、运营、监管全链条的法治框架，实现从源头到终端的全流程安全管控。
其二，深度强化系统协同与流程再造，以多元联动提升应急事件处置效率。能源领域应建立跨部门协同应急响应平台，实现突发事件信息快速共享，打通新型能源突发事件风险实时捕捉通道，优化多部门的联动机制。数智基础设施需构建统一数据标准的共享平台，明确数据采集频率、传输协议等关键技术指标，破除数据孤岛，实现高效实时风险监控和应急处置。低空经济领域应加快建设统一的空中交通管理平台，加强跨部门、跨区域的协作应对机制，统筹“军地民”空域管理、基础设施规划及应急联动，确保快速、高效的突发事件响应。
其三，着力推动技术融合与实战演练，积极探索动态监测与智能应急的创新模式。新型能源设施建设应明确安全性关键指标，组建新型能源突发事件专业处置队伍，定期开展实战化风险演练，确保在设备故障时能够迅速恢复局部供能，实现能量平衡和系统稳定。数智技术领域应扩展“城市数字孪生”模型至交通、水务、应急、能源等领域的联动监测，针对极端天气与复合风险情景开展常态化应急演练，确保系统韧性。低空经济领域应建设动态监测平台和风险预警系统，整合公安、交通、民航等部门数据，构建覆盖“事前审批—事中监控—事后追溯”的全链条风险防控体系，定期开展应急处置演练，强化飞行器全生命周期的安全管控。
其四，持续推进标准先行与动态优化，加快构建贯穿全生命周期的技术风险评估体系。新型能源领域应建立覆盖多类型设施的安全配套标准与动态监管框架，为新旧能源转换的全过程提供可操作的安全指南，确保风险精准识别与动态监管。数智技术领域需建立安全评级制度，将关键系统纳入等级测评与动态提升机制，推动技术标准和监管机制快速迭代，以适应技术发展步伐。低空经济领域需制定低空经济空域管理规范，预设空域分类、飞行高度、航线许可程序，定期更新低空技术评估报告，动态评估技术成熟度与产业风险，推动监管体系不断完善。
其五，积极促进共治共享与能力提升，构建多元共治的安全治理新格局。能源转型过程中需建立社会托底机制，健全低收入家庭动态识别与精准保障体系，制定基础电量优惠政策等，切实防范“能源贫困”问题。数智基础设施领域可通过物联网终端采集智能系统运行意见与故障报告，建立“投诉—优化—评价”闭环管理体系，深化公众参与数智基础设施治理，增强公众对技术应用的认知和接受度。低空经济领域需在航线布局、起降点选址等决策中引入公众意见征集机制，设立低空经济纠纷投诉与调解专线，保障民生安全权益。
健全现代化新型基础设施建设体制机制，是夯实城市安全韧性根基、推动现代化人民城市建设的重要任务。面对新型基础设施建设伴生的复杂风险挑战，必须坚持底线思维与系统观念，加快构建统筹兼顾、协同高效、动态更新的安全治理体系，全面提升城市在突发风险中的应急处置与快速恢复能力，为有效应对日益复杂的非传统安全挑战、实现现代化城市高质量发展提供坚实保障。
（作者为同济大学经济与管理学院党委书记、教授，国家智能社会治理实验综合基地[上海杨浦]副主任）
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